Diniego antenna 5G: obbligo di indicare soluzioni correttive

Con l’ordinanza n. 266/2025, il TAR Lombardia, sede di Brescia, è intervenuto su un tema cruciale: il bilanciamento tra tutela paesaggistica e sviluppo delle infrastrutture 5G.

In particolare, il Tribunale ha chiarito un principio fondamentale: ogni parere negativo rilasciato nell’ambito del procedimento autorizzativo deve essere adeguatamente motivato e deve indicare soluzioni alternative o misure di mitigazione.

Il caso

La vicenda riguarda il diniego opposto dal Comune di Toscolano Maderno, supportato da diversi pareri contrari (tra cui quelli della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio e della Comunità Montana Parco Alto Garda Bresciano), alla richiesta di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (INWIT) per installare una stazione radio base 5G in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

La posizione delle amministrazioni si era limitata a rilevare l’incompatibilità paesaggistica dell’intervento, senza indicare vie alternative per rendere il progetto compatibile né proporre misure di mitigazione.

Gli argomenti del TAR

Da un estratto della sentenza si può leggere il seguente ragionamento a sostegno del c.d. "dissenso costruttivo" cui sarebbe chiamata a ispirarsi la PA in materia di opere di urbanizzazione primaria quali sono le antenne:

"La tutela del bene paesaggio deve quindi essere intesa in senso dinamico e flessibile. Le misure a disposizione non sono solo e necessariamente quelle che impongono l’assoluta immodificabilità del territorio, ma in via prioritaria quelle che consentono di integrare nello stesso nuovi elementi, particolarmente quando le innovazioni siano indispensabili allo sviluppo del Paese. In tale prospettiva, diventa doveroso ricercare soluzioni anche innovative sotto il profilo architettonico, e che vadano oltre le misure mitigative tradizionalmente praticate. A fronte di un progresso che non può essere fermato, le autorità preposte alla tutela del vincolo paesistico non possono limitarsi a rifiutare semplicemente le proposte mitigative dell’istante, costringendo quest’ultimo a un’impossibile, o quantomeno defatigante, ricerca di soluzioni gradite, ma se scartano le soluzioni proposte devono proporne altre, sostitutive o integrative, in modo da consentire la favorevole conclusione del procedimento con il miglior risultato in concreto possibile per quanto riguarda l’inserimento dell’infrastruttura nel paesaggio;

A questo proposito, si osserva come INWIT si sia preoccupata, a fronte del preavviso di rigetto del novembre 2024, di avanzare una serie di modifiche, che la Soprintendenza ha giudicato inadeguate perché non in grado di eliminare la visibilità della SRB, senza indicare proposte alternative e migliorative. Questo atteggiamento della Soprintendenza non è condivisibile. Una volta chiarito che la visibilità non può essere considerata una valida ragione di diniego, in quanto corrisponderebbe all’opzione zero in blocco per tutta questa categoria di infrastrutture, le autorità coinvolte, e in particolare la Soprintendenza, devono individuare d’ufficio le misure mitigative che, pur non potendo escludere la percezione dell’impianto, siano idonee se non altro a rendere meno disturbante la presenza di un elemento verticale all’interno dei coni ottici;

Lo sviluppo naturale di questa impostazione è la ricerca di elementi o caratteristiche (forma, colori, proporzioni, interazione con le essenze vegetali) che siano in grado di rendere l’infrastruttura non solo poco disturbante, ma in qualche modo gradevole nel contesto. Sotto questo profilo, dovrebbe essere valutata non solo la praticabilità delle misure mitigative tradizionalmente intese, ma anche la possibilità di fare riferimento a soluzioni architettoniche non convenzionali. Traendo ispirazione dalle esperienze di altri Paesi, i progetti potrebbero addirittura essere indirizzati verso soluzioni che rendano l’antenna un elemento di valorizzazione del paesaggio tutelato, in virtù di scelte architettoniche di pregio e dell’utilizzo delle migliori e più avanzate tecniche di intervento sul paesaggio. Poiché gli impianti di telecomunicazioni sono ormai una componente ineliminabile del paesaggio, necessaria per lo sviluppo del Paese, le amministrazioni preposte alla tutela del vincolo paesistico dovrebbero vedere le proposte di nuove SRB come un’opportunità per conseguire il miglior risultato in termini di fruizione estetica dello scenario modificato".

A giudizio del TAR, in pratica, sarebbe stata violata la regola del dissenso costruttivo, sancita dall’art. 14-bis, comma 3, L. 241 del 1990, in quanto le amministrazioni coinvolte si sono limitate a evidenziare la non compatibilità dell’intervento per compromissione dei valori paesaggistici senza indicare possibili soluzioni alternative.

I principi affermati dal TAR

La pronuncia chiarisce punti di diritto particolarmente significativi:

• Dovere di motivazione piena: il parere negativo non può limitarsi a un diniego apodittico. È necessario che l’amministrazione espliciti le ragioni del rifiuto, spiegando in che modo il progetto proposto incida negativamente sui valori tutelati.

• Obbligo di indicare soluzioni alternative o correttive: non basta affermare che un intervento è impattante. Se vi sono criticità paesaggistiche, le autorità devono proporre misure di mitigazione o indirizzare il proponente verso soluzioni progettuali migliorative. In caso contrario, si configura la violazione del principio del cosiddetto dissenso costruttivo previsto dall’art. 14-bis, comma 3, della legge n. 241/1990.

• Nessun interesse pubblico è assoluto: né la tutela paesaggistica né l’esigenza di sviluppo tecnologico può prevalere in modo assoluto. Occorre bilanciare i diversi interessi pubblici, valorizzando approcci che consentano la coesistenza tra tutela dell’ambiente e progresso infrastrutturale.

• Superamento del “diniego basato sulla visibilità”: il TAR sottolinea che la mera percepibilità visiva di un’infrastruttura non può, di per sé, giustificare il diniego. L’obiettivo deve essere quello di ridurre l’impatto visivo attraverso soluzioni progettuali idonee, non quello di escludere in blocco l’installazione.

  
  

Le conseguenze operative

In applicazione di questi principi, il TAR ha ordinato la riapertura della conferenza di servizi, imponendo alle amministrazioni coinvolte di:

• riconsiderare il progetto sulla base di una valutazione effettiva e non pregiudiziale;

• avanzare proposte progettuali alternative o prescrizioni di mitigazione;

• documentare puntualmente l’istruttoria e le scelte operate.

  
  

In sintesi, la decisione rappresenta un importante richiamo alle amministrazioni: non è più possibile opporre pareri negativi “di maniera” in materia di infrastrutture strategiche. I procedimenti amministrativi devono essere improntati a trasparenza, collaborazione e orientamento al risultato, soprattutto, secondo il TAR, quando "in gioco vi sono investimenti cruciali".

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