Antenne, vincoli e mancata conferenza di servizi: si forma il silenzio-assenso?

Di Avv. Gabriele De Luca

In un contesto normativo sempre più complesso, dove la spinta alla digitalizzazione si scontra con la necessità di preservare il patrimonio paesaggistico e ambientale, la recente sentenza del TAR Sicilia, pubblicata ad ottobre 2025, rappresenta un campanello d'allarme per gli enti locali.

La sentenza, che annulla il diniego della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Agrigento relativo all'installazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni in area boschiva in un Comune, è particolarmente importante perché cita e riepiloga una serie di massime attualmente maggioritarie negli orientamenti giurisprudenziali e che possono potenzialmente vanificare gli sforzi di tutela del territorio se non conosciute e padroneggiate attentamente.

Come studio legale specializzato nella difesa degli enti locali in materia di telecomunicazioni, analizziamo le massime di diritto citate nella sentenza, focalizzandoci su temi chiave quali paesaggistica, conferenza di servizi, edilizia, urbanistica e vincolo boschivo. L'obiettivo è fornire strumenti pratici per contrastare efficacemente le richieste di installazione di antenne, evitando il rischio di silenzio-assenso e rafforzando la posizione difensiva degli amministratori pubblici.

Il Contesto della Sentenza: Un Diniego Annullato per Decorso dei Termini

La sentenza accoglie il ricorso di un Gestore TLC contro il provvedimento del 2024 emesso dalla Soprintendenza, motivato dal vincolo boschivo ex art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 42/2004 e dal divieto esplicito previsto dal Piano Paesaggistico della Provincia di Agrigento (voce 9c delle norme tecniche di attuazione).

Ebbene, il TAR ha annullato l'atto per il decorso del termine perentorio di 60 giorni ex art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003, che ha portato alla formazione del silenzio-assenso.

Questo esito sottolinea l'importanza per gli enti locali di agire tempestivamente: un ritardo nella conferenza di servizi o nell'espressione di un dissenso motivato può tradursi in un'autorizzazione tacita, pregiudicando la tutela del paesaggio.

Per gli enti locali, questa decisione impone una riflessione strategica: la difesa del territorio non può limitarsi a un diniego formale, ma richiede una gestione minuziosa dei procedimenti, con particolare attenzione alle motivazioni addotte con riferimento ai vincoli paesaggistici e boschivi, spesso invocati per opporsi alle antenne.

Massime in materia di Paesaggistica e vincoli ambientali

La sentenza richiama diverse pronunce che reinterpretano i vincoli paesaggistici in chiave non assoluta, ma relativa, imponendo tuttavia valutazioni rigorose. Queste massime, pur favorevoli in parte alle installazioni, offrono spunti per gli enti locali per rafforzare i dinieghi motivati:

• Vincolo paesaggistico come non preclusivo assoluto: Il TAR cita T.A.R. Milano secondo cui "l’esistenza di un vincolo paesaggistico non preclude per ciò solo l’installazione di un impianto, bensì impone una valutazione più rigorosa (che deve tradursi in una motivazione effettiva e non tautologica) degli aspetti di compatibilità paesaggistica". Per gli enti locali, questa massima è un'arma doppia: mentre non vieta in assoluto, obbliga a una motivazione "effettiva" nel diniego, basata su impatti concreti sul paesaggio. In ottica anti-antenne, si consiglia di integrare nei provvedimenti analisi dettagliate sull'alterazione visiva e ambientale, supportate da perizie tecniche, per evitare annullamenti per motivazione insufficiente.

• Vincolo boschivo e fasce di rispetto: La sentenza esamina l'art. 15, comma 1, lett. e), l.r. n. 78/1976, che impone un arretramento di 200 metri dai boschi per le "costruzioni". Tuttavia, richiama un consolidato orientamento secondo cui le infrastrutture TLC non sono assimilabili a "costruzioni edilizie" tradizionali, in quanto opere di urbanizzazione primaria che si sviluppano in altezza senza volumetria significativa. Questo approccio riduce il peso del vincolo boschivo assoluto, ma per gli enti locali rappresenta un'opportunità: motivando il diniego con l'impatto specifico su ecosistemi sensibili (es. frammentazione habitat, rischio incendi), si può contestare l'equiparazione e invocare una tutela più stringente, in linea con i principi UE di sostenibilità ambientale.

• Compatibilità con piani paesaggistici: Riferendosi al Piano Paesaggistico di Agrigento (decreto n. 64/GAB del 30.9.2021), la sentenza afferma che divieti come quello alla voce 9c ("non è consentito … realizzare tralicci, antenne per telecomunicazioni") non sono assolutamente preclusivi, lasciando margini di discrezionalità alla Soprintendenza che, in caso di diniego, deve argomentare approfonditamente le valutazioni che hanno condotto al parere di incompatibilità rispetto al contesto specifico e concreto, anche con riferimento a soluzioni alternative. Citando T.A.R. Sicilia, Catania, il TAR supera l'orientamento che richiedeva un parere favorevole esplicito per il silenzio-assenso in aree vincolate.

  Per i Comuni, questo implica la necessità di integrare nei propri strumenti urbanistici divieti motivati e non generici, per renderli inattaccabili in giudizio e prevenire autorizzazioni tacite.

  
  

Conferenza di servizi e silenzio-assenso: procedimenti accelerati e rischi per la tutela

Un nucleo centrale della sentenza è il silenzio-assenso ex art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003, che si forma dopo 60 giorni senza dissenso motivato o parere negativo:

• Formazione del silenzio-assenso anche senza conferenza: Il TAR richiama T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 21 giugno 2024, n. 1341, per cui il silenzio-assenso si perfeziona anche in assenza di conferenza di servizi, se non convocata dal responsabile. Tale conclusione, specifica il TAR, è coerente con le finalità acceleratorie della norma, ma sacrifica - n.d.r. - eccessivamente e irrecuperabilmente gli interessi territoriali e locali a fronte di potenziali colpe di un singolo funzionario.

  Inoltre, T.A.R. Veneto ribadisce l'onere di convocazione entro 5 giorni lavorativi, coinvolgendo tutte le amministrazioni (inclusa la Soprintendenza).

  Per gli enti locali, questa massima è cruciale: la mancata convocazione può essere fatale. Si raccomanda di nominare un responsabile dedicato e di esprimere dissenso "congruamente motivato" entro i termini, focalizzandosi su impatti paesaggistici per bloccare il procedimento.

• Limiti del silenzio-assenso in presenza di vincoli: Citando T.A.R. Liguria, sez. I, 10/01/2022, n. 24 e Cons. Stato, sez. V, 4/01/2018, n. 52, la sentenza limita il silenzio-assenso a provvedimenti non vincolati, ma lo estende alle TLC per finalità acceleratorie. T.A.R. Lazio, Roma, sez. V ter, 24 giugno 2024, n. 12760, precisa che solo un dissenso motivato o parere negativo ARPA impedisce il formarsi del silenzio-assenso.

  In ottica difensiva, gli enti locali dovrebbero sfruttare questi "margini residui di discrezionalità" per motivare dinieghi basati su vincoli ambientali, evitando che il silenzio prevalga sulla tutela del territorio.

  
  

Implicazioni in materia di Edilizia e Urbanistica

La sentenza qualifica le antenne come "opere di urbanizzazione primaria" (art. 86, d.lgs. n. 259/2003), consentite in tutte le zone urbanistiche, ma non senza limiti:

• Non assimilabilità a costruzioni edilizie: Le citazioni multiple (tra cui Cons. Stato n. 5257/2015) escludono l'applicazione analogica di norme edilizie restrittive, come l'arretramento boschivo. Per i Comuni, questo significa rafforzare i regolamenti locali con criteri specifici anti-proliferazione (es. minimizzazione impatto visivo, co-location), per controbilanciare la qualifica di "primaria" e invocare principi di proporzionalità e ragionevolezza amministrativa.

  
  

Consigli Pratici per gli Enti Locali: Strategie Anti-Antenne

Questa sentenza, pur annullando un diniego, offre lezioni preziose: gli enti locali devono tenere a mente le massime sopra evidenziate per evitare il silenzio-assenso e, a fronte di esso, debbono conoscerle per capire quali sono i margini per difendersi.

Raccomandiamo:

• Convocare immediatamente la conferenza di servizi e esprimere dissenso motivato entro 60 giorni. La mancata convocazione potrebbe generare comunque il silenzio-assenso.

• Integrare nei dinieghi valutazioni concrete su paesaggistica e vincoli boschivi, supportate da giurisprudenza citata. Argomentazioni forti, da allegarsi ai pareri delle Autorità coinvolte, ove negativi, rafforzano la possibilità che i giudici non ritengano il provvedimento finale invalido per carenza di "congrua" motivazione.

• Aggiornare piani urbanistici con divieti motivati, per renderli "assoluti" in concreto. Come visto, infatti, i vincoli ambientali al cospetto delle antenne appaiono essere "relativi" e pertanto superabili se i dinieghi non sono giustificati adeguatamente.

• In caso di ricorso, invocare l'autotutela ex art. 21-nonies l. n. 241/1990 per rivedere autorizzazioni tacite.

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Lo Studio Legale Avv. Gabriele De Luca & Partners è al fianco degli enti locali per difendere il territorio da installazioni invasive. Contattateci per una consulenza personalizzata.