Canone antenne: i giudici di merito si “ribellano” alla Cassazione. Milano e Brescia difendono i canoni sui beni disponibili

A pochi giorni dalla sentenza n. 5504/2026, le Corti d’Appello di Brescia e Milano riaffermano un principio opposto: quando l’antenna insiste su un bene del patrimonio disponibile del Comune, il rapporto resta privatistico e il canone di locazione può essere legittimamente preteso. La pronuncia milanese è particolarmente significativa: conosce e cita espressamente la decisione della Cassazione, ma non ne fa propria la conclusione.

La sentenza della Corte di Cassazione n. 5504/2026 sembrava destinata a rappresentare un punto di svolta — se non addirittura un punto di arrivo — nel lungo contenzioso tra Comuni e operatori di telecomunicazioni in materia di canoni per l’installazione delle stazioni radio base.

Come già evidenziato in un precedente approfondimento pubblicato su questo sito, la Terza Sezione civile della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 5504/2026, pubblicata l’11 marzo 2026, ha affermato che la modifica apportata nel 2018 all’art. 93 del D.Lgs. n. 259/2003 avrebbe esteso il divieto di richiedere oneri ulteriori agli operatori anche ai rapporti di natura privatistica aventi ad oggetto beni appartenenti al patrimonio disponibile degli enti pubblici.

La conseguenza di questa interpretazione è particolarmente rilevante.

Anche quando il Comune non esercita alcun potere autoritativo, ma concede in locazione un proprio terreno attraverso un ordinario contratto di diritto privato, il canone pattuito non potrebbe più essere richiesto, per le annualità successive alla modifica normativa, nella parte eccedente gli oneri ammessi dalla legislazione speciale.

Una conclusione che solleva interrogativi importanti, soprattutto sotto il profilo della distinzione tra patrimonio disponibile e patrimonio indisponibile e della conseguente possibilità per l’ente locale di valorizzare economicamente i propri beni.

Ebbene, nel giro di pochi giorni dalla pubblicazione della sentenza n. 5504/2026, due Corti d’Appello hanno pronunciato decisioni che conducono in una direzione sostanzialmente opposta.

Si tratta della Corte d’Appello di Brescia, sentenza n. 239 del 18 marzo 2026, e della Corte d’Appello di Milano, sentenza n. 741 del 24 marzo 2026.

Non si tratta, peraltro, di due decisioni isolate.

Entrambe si inseriscono in un orientamento di merito già formatosi negli anni precedenti e che, almeno per il momento, non sembra intenzionato ad arrendersi alla ricostruzione accolta dalla Terza Sezione della Cassazione.

La tesi della Cassazione n. 5504/2026

Il nodo interpretativo ruota intorno all’art. 93 del previgente Codice delle comunicazioni elettroniche e, in particolare, alla modifica introdotta dall’art. 8-bis del D.L. n. 135/2018.

Secondo la Cassazione, il testo originario dell’art. 93 limitava essenzialmente il potere della Pubblica Amministrazione di imporre unilateralmente agli operatori oneri non previsti dalla legge.

La riforma del 2018 ha però ampliato la formulazione normativa, escludendo ogni ulteriore onere finanziario, reale o contributivo, comunque denominato e richiesto a qualsiasi titolo.

È proprio questa estensione lessicale e normativa che, secondo la sentenza n. 5504/2026, consente di superare il solo ambito degli oneri imposti mediante esercizio di un potere pubblico e di ricomprendere anche le obbligazioni derivanti da rapporti negoziali.

Da qui l’estensione del divieto anche alle locazioni aventi ad oggetto beni appartenenti al patrimonio disponibile del Comune.

La stessa Cassazione, tuttavia, riconosce alla modifica del 2018 natura innovativa e non meramente interpretativa, escludendone quindi l’efficacia retroattiva.

Ed è proprio su questo terreno che, soltanto pochi giorni dopo, emerge la resistenza della giurisprudenza di merito.

Corte d’Appello di Brescia n. 239/2026: sul patrimonio disponibile il Comune agisce come un privato

La Corte d’Appello di Brescia muove da una premessa civilistica molto netta.

Perché un bene comunale possa essere qualificato come appartenente al patrimonio indisponibile non è sufficiente che su di esso sia installata un’antenna o venga svolta un’attività di interesse generale.

Occorrono due presupposti: una specifica manifestazione di volontà dell’ente di destinare il bene a pubblico servizio e l’effettiva e attuale destinazione del bene a tale servizio.

In assenza di questi elementi, il bene appartiene al patrimonio disponibile dell’ente e può essere assoggettato agli ordinari rapporti di diritto privato.

La Corte bresciana afferma espressamente che l’art. 93 del Codice delle comunicazioni elettroniche si applica ai beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente pubblico, mentre i beni appartenenti al patrimonio disponibile restano disciplinati dalle norme privatistiche.

Il ragionamento viene ulteriormente rafforzato attraverso il richiamo alla disciplina della TOSAP e del COSAP.

Secondo la Corte, il fatto che l’art. 93 facesse espressamente salva l’applicazione di tali istituti confermerebbe che il legislatore intendeva riferirsi alle occupazioni riguardanti il demanio e il patrimonio indisponibile, non ai beni appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente.

Il passaggio centrale della decisione è però ancora più chiaro.

Secondo Brescia, l’operatività del cosiddetto “canone antenne” deve essere esclusa quando le parti abbiano liberamente determinato il corrispettivo nell’ambito di un rapporto di diritto privato avente ad oggetto un bene del patrimonio disponibile.

Neppure il comma 831-bis della legge n. 160/2019 sarebbe idoneo a modificare questa conclusione.

La Corte osserva infatti che tale disposizione ha introdotto uno specifico canone per gli impianti di telecomunicazione, ma non avrebbe modificato il presupposto generale del Canone unico, individuato dal comma 819 della stessa legge nell’occupazione delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti.

La conclusione è inequivocabile:

gli impianti posizionati su beni patrimoniali disponibili dell’ente locale rimangono esclusi dall’applicazione della disciplina del Canone unico e il loro utilizzo continua ad essere regolato dai contratti di diritto privato stipulati tra le parti.

La Pubblica Amministrazione, rispetto a tali beni, opera quindi alla stregua di qualsiasi proprietario privato e può legittimamente pretendere il pagamento del canone di locazione contrattualmente pattuito.

L’appello dell’operatore viene conseguentemente respinto.

Brescia non “risponde” direttamente alla Cassazione, ma il contrasto è evidente

Occorre, tuttavia, fare una precisazione cronologica.

La sentenza della Corte d’Appello di Brescia è stata deliberata in camera di consiglio l’11 marzo 2026, vale a dire proprio il giorno della pubblicazione della sentenza Cass. n. 5504/2026.

Non sarebbe quindi tecnicamente corretto rappresentare la decisione bresciana come una consapevole contestazione della pronuncia della Suprema Corte.

Il significato della sentenza resta, però, estremamente importante.

Essa dimostra infatti che, nel momento stesso in cui la Terza Sezione della Cassazione elaborava la nuova interpretazione, esisteva già una diversa linea giurisprudenziale, strutturata e fondata su un’impostazione sistematica radicalmente differente.

Ed è la sentenza della Corte d’Appello di Milano, pronunciata pochi giorni dopo, a rendere il contrasto ancora più evidente.

Corte d’Appello di Milano n. 741/2026: la Cassazione viene citata, ma la Corte non cambia orientamento

La sentenza n. 741/2026 della Corte d’Appello di Milano è, sotto questo profilo, ancora più significativa.

La controversia riguardava un contratto stipulato nel 2000 per la locazione di una porzione di terreno comunale destinata all’installazione di un impianto di telefonia mobile.

Il Comune aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per 223.389,19 euro a titolo di canoni di locazione.

L’operatore contestava la debenza delle somme, invocando proprio la disciplina contenuta negli artt. 93 e 54 del Codice delle comunicazioni elettroniche e sostenendo l’applicabilità del regime del Canone unico.

La Corte d’Appello di Milano respinge questa impostazione.

Secondo i giudici milanesi, l’art. 93 del D.Lgs. n. 259/2003 non può essere considerato una norma imperativa capace di determinare la nullità delle clausole contrattuali stipulate tra le parti.

La Corte richiama, inoltre, una vera e propria linea giurisprudenziale già consolidata al proprio interno: sentenze nn. 1795/2025, 2024/2024, 3305/2023, 2855/2023 e 3704/2022.

Il principio affermato è estremamente chiaro.

Quando le aree sulle quali sono installati gli impianti appartengono al patrimonio disponibile dell’ente e sono oggetto di rapporti privatistici tra Comune e gestore, il canone di locazione nella misura concordata risulta dovuto e legittimamente preteso.

La Corte rafforza poi il proprio ragionamento richiamando numerosi precedenti delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, tra cui Cass. SS.UU. nn. 21991/2020, 6019/2016, 13664/2019 e 14865/2006.

Tali pronunce affermano che, affinché un bene possa essere qualificato come appartenente al patrimonio indisponibile, devono sussistere il requisito soggettivo della manifestazione di volontà dell’ente e quello oggettivo dell’effettiva destinazione del bene a pubblico servizio.

Naturalmente questi precedenti non affrontano direttamente il tema del CUP applicato agli impianti di telecomunicazione.

Ma rafforzano una premessa fondamentale: patrimonio disponibile e patrimonio indisponibile costituiscono categorie giuridicamente differenti e il bene disponibile rimane ordinariamente assoggettato alle regole del diritto privato.

Il passaggio decisivo: Milano conosceva la sentenza n. 5504/2026

È però un altro il passaggio che rende la sentenza milanese particolarmente significativa.

Quando la Corte d’Appello di Milano decide la controversia, il 18 marzo 2026, la sentenza della Cassazione n. 5504/2026 è già stata pubblicata.

Non solo.

La stessa sentenza milanese dà espressamente atto che la pronuncia della Cassazione era stata segnalata dall’appellante proprio in occasione dell’udienza di discussione.

La Corte, quindi, conosce il nuovo arresto della Suprema Corte. Lo prende espressamente in considerazione. Ne condivide uno dei passaggi, cioè quello relativo alla natura innovativa — e non meramente interpretativa — dell’art. 8-bis del D.L. n. 135/2018.

Ma non per questo abbandona il proprio orientamento.

Al contrario, continua a ritenere che, in presenza di un bene appartenente al patrimonio disponibile, il rapporto abbia natura privatistica e il canone contrattualmente pattuito sia legittimamente dovuto.

La Corte afferma inoltre che la disposizione introdotta nel 2018, proprio perché innovativa, non può essere applicata retroattivamente al rapporto oggetto del giudizio, sorto con un contratto stipulato nel 2000.

Ed è proprio qui che il contrasto con la ricostruzione della Cassazione n. 5504/2026 diventa particolarmente interessante. La Suprema Corte aveva infatti ritenuto applicabile la nuova disciplina alle annualità successive alla modifica normativa anche in presenza di un rapporto contrattuale sorto precedentemente.

Milano, invece, valorizza la natura e la genesi privatistica del rapporto e conferma integralmente la pretesa locatizia dell’ente.

L’appello viene così respinto e la decisione del Tribunale integralmente confermata.

Una “ribellione” giurisprudenziale, non istituzionale

Parlare di “ribellione dei giudici” è naturalmente una formula volutamente provocatoria.

Sul piano tecnico non vi è alcuna insubordinazione.

Nel nostro ordinamento il precedente giudiziario non costituisce, in via generale, una fonte formalmente vincolante secondo il modello dello stare decisis.

L’art. 101, secondo comma, della Costituzione stabilisce infatti che:

“I giudici sono soggetti soltanto alla legge”.

La funzione nomofilattica della Corte di Cassazione attribuisce certamente ai suoi arresti un peso interpretativo particolarmente rilevante, ma il giudice di merito conserva la possibilità di discostarsene attraverso una motivazione adeguata.

E nel caso della sentenza n. 5504/2026 vi è un ulteriore elemento che merita di essere sottolineato.

Non si tratta di una pronuncia delle Sezioni Unite, ma di una decisione della Terza Sezione civile della Corte di Cassazione.

Questo non significa certamente sminuirne la portata.

Significa, però, che appare quantomeno prematuro trattare tale sentenza come se avesse definitivamente cristallizzato il diritto vivente sul punto.

Soprattutto quando, a distanza di pochissimi giorni, due Corti d’Appello continuano ad applicare un principio differente e una di esse lo fa dopo avere espressamente preso conoscenza della stessa sentenza della Cassazione.

Non due semplici sentenze, ma due diverse concezioni del patrimonio comunale

Il contrasto non riguarda soltanto l’interpretazione letterale dell’art. 93 del Codice delle comunicazioni elettroniche.

A confrontarsi sono, in realtà, due diverse concezioni del rapporto tra disciplina delle telecomunicazioni e patrimonio disponibile degli enti locali.

Secondo la ricostruzione fatta propria dalla Cassazione n. 5504/2026, la formula normativa che esclude ogni onere richiesto “a qualsiasi titolo” sarebbe sufficientemente ampia da ricomprendere anche il corrispettivo derivante da un contratto di locazione privatistico.

Milano e Brescia partono invece da una premessa differente.

Prima ancora di verificare se un determinato corrispettivo costituisca o meno un “onere ulteriore”, occorre stabilire se quel bene rientri effettivamente nel campo di applicazione della disciplina del Canone unico.

Il comma 819 della legge n. 160/2019 individua il presupposto del CUP nell’occupazione delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti.

Il comma 831-bis disciplina specificamente gli impianti di telecomunicazione, ma — secondo questa interpretazione — non trasforma automaticamente un bene del patrimonio disponibile in un bene assoggettato al CUP.

In questa prospettiva, il canone di locazione non costituisce affatto un “onere ulteriore” imposto all’operatore.

Costituisce semplicemente il corrispettivo sinallagmatico dovuto al proprietario per ottenere il godimento di un bene che l’operatore non avrebbe altrimenti alcun diritto di utilizzare.

Ed è proprio questa distinzione a evidenziare uno dei principali problemi pratici della ricostruzione accolta dalla Cassazione n. 5504/2026.

Un operatore di telecomunicazioni sarebbe infatti tenuto a corrispondere un normale canone di mercato quando installa l’antenna sul terreno di un privato, mentre potrebbe beneficiare di condizioni radicalmente più favorevoli qualora il terreno confinante appartenga al patrimonio disponibile di un Comune.

Una differenza difficilmente giustificabile se, rispetto a quel bene, l’ente pubblico agisce esattamente come qualsiasi altro proprietario.

La partita sui canoni delle antenne è tutt’altro che chiusa

Le sentenze della Corte d’Appello di Brescia n. 239/2026 e della Corte d’Appello di Milano n. 741/2026 impongono quindi una conclusione prudente ma estremamente significativa.

La sentenza della Cassazione n. 5504/2026 non ha chiuso il dibattito sulla legittimità dei canoni di locazione relativi alle antenne installate sul patrimonio disponibile degli enti locali.

Al contrario, il marzo 2026 consegna agli interpreti un contrasto giurisprudenziale particolarmente netto.

Da un lato, una pronuncia della Terza Sezione civile della Corte di Cassazione che estende la disciplina limitativa anche ai rapporti privatistici relativi al patrimonio disponibile. Dall’altro, due Corti d’Appello che continuano a distinguere rigorosamente il patrimonio disponibile dal demanio e dal patrimonio indisponibile e riconoscono al Comune il diritto di percepire il canone di locazione liberamente concordato.

Brescia dimostra la persistente esistenza di un orientamento contrario. Milano rappresenta qualcosa di ancora più significativo: la sentenza n. 5504/2026 viene portata all’attenzione del Collegio, viene esaminata e citata, ma non determina l’abbandono dell’orientamento precedentemente seguito dalla Corte.

Ed è forse questo il dato più importante.

Non siamo più soltanto di fronte a precedenti anteriori che potrebbero essere considerati implicitamente superati dalla Cassazione.

Siamo dinanzi a giurisprudenza del 2026 che continua a resistere alla ricostruzione accolta dalla sentenza n. 5504/2026.

Per gli enti locali appare quindi prematuro considerare la pronuncia della Terza Sezione come una definitiva “pietra tombale” sui canoni locativi relativi al patrimonio disponibile, soprattutto nei casi in cui gli operatori procedano unilateralmente alla riduzione o all’autoriduzione dei corrispettivi contrattualmente pattuiti.

Il contrasto esiste. È concreto. Ed è ormai apertamente emerso.

A questo punto, una composizione definitiva della questione potrebbe richiedere un nuovo intervento della Corte di Cassazione e, auspicabilmente, delle Sezioni Unite, chiamate a chiarire se la disciplina speciale delle telecomunicazioni possa realmente comprimere la capacità reddituale del patrimonio disponibile degli enti locali oppure se, come continuano ad affermare i giudici di Milano e Brescia, un bene disponibile resti tale anche quando sopra di esso viene installata un’antenna.